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推动PPP模式走向善治的路径选择

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推动PPP模式走向善治的路径选择

来源:青岛财经网   发布时间:2017-12-18 13:49:37   阅读:108

地方政府在同民间资本合作时存在着“规划—工具”导向,这是PPP模式中政企互动的深层逻辑。在PPP项目中,地方政府凭借规划性权力占据主导地位,并将民间资本视为执行发展规划的工具,发展规划一旦发生变化,投资者的利益很难得到保障。具体而言,“规划—工具”导向对PPP项目可能产生价格波动、特许弱化、支持衰减等负面影响,进而导致公私合作的失败。对“规划—工具”导向的调整,应该着眼于增强发展规划的稳定性,同时要淡化民间资本的工具属性。


增强发展规划的稳定性


1.协调各项发展规划与PPP模式的关系


推动PPP模式实现善治,重点在于调整地方政府的“规划—工具”行为导向。在制度性的规划方面,城市规划、土地规划、经济社会发展规划应该协调一致,逐步实现“三规合一”,共同为PPP项目提供保障。为了使PPP模式更加稳定,建议在城市规划、土地规划、经济社会发展规划当中建立有关PPP项目的专门章节,对一定时期内本辖区PPP项目的布局进行统筹安排,以此来提高PPP项目的政治定位,以便增强民间资本的信心。


2.将PPP项目规划纳入法治轨道


在PPP项目规划方面,也要考虑法治问题。现阶段各级政府都在建立和完善PPP项目库,并将其作为推动项目建设的制度工具。从项目库建设的实际情况来看,项目的筛选和入库是比较混乱和随意的,缺乏规范化的操作流程与审核机制。因此,应该将PPP项目规划逐步纳入法治化轨道,项目库的建设和修订应该采取更加严格的程序。具体而言,应该根据项目金额与种类的不同,分别适用政府常务会议、政府全体会议、人大常委会议等审议机制,以政府高层的信用为PPP模式背书,以此来增强项目库的合法性与公信力。


3.提高PPP项目决策的规范性


在PPP项目的决策方面,应该采用更加严谨和规范的制度设计,将PPP项目决策列为地方政府的重大行政决策,保证公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体决定等环节的实施。特别是在公众参与环节,要注意政府、市场、社会三者之间的利益协调与整合,在维护和增进公共利益的基础上推进政府和民间资本的合作,按照利益相关者原则建立PPP项目的公众评议制度,并将评议的结果作为风险评估和集体决策的依据。


4.增强PPP项目调整的程序性


现阶段,PPP项目的调整过程过于随意,致使PPP模式的政策风险增加。因此,对PPP项目的调整应该更加慎重,增强其程序性。具体而言,项目调整应该通过法定程序形成正式决议,并向社会公布,说明调整的内容及缘由。建立和完善相应的权利救济机制,坚持行政救济与司法救济并重。在行政救济方面,采取自我审查与上级审查相结合、重新谈判与行政决定相结合的方式。在司法救济方面,逐步完善PPP项目的民事审判程序,推动PPP项目争议解决的“非属地化”,提高司法救济的效能。


淡化民间资本的工具属性


1.提高PPP治理体系的包容性


目前,民间资本所具有的工具属性过强,不利于形成健康的政企关系。因此,要逐步减弱民间资本在PPP模式中的工具色彩,提高PPP治理体系的包容性。在项目规划阶段,建立政府和外部投资者协商治理的新机制,鼓励外部投资者参与项目的规划。在权力配置方面,可以将具体项目的策划权交给单个企业、企业联合体、金融机构等民间资本方,这些机构在发展规划的约束和指引下,根据市场的需求和自身的财务状况策划和包装具体的PPP项目。地方政府的主要责任在于审核民间资本方提出的项目动议,并根据公共利益原则进行修正。上级政府则依法对PPP项目的策划实施过程进行监督,对违法违规行为进行纠正和处罚。


2.完善PPP模式的治理结构


在PPP模式中,地方政府的“规划—工具”导向,在很大程度上表现为双方地位的不对等,地方政府处于明显的优势地位。为了扭转政企双方的地位差距,可以设立专业性的PPP实施机构,该机构由专业人员构成,代表地方政府和民间资本展开合作。在组织设计层面,该机构应该与政府的职能部门和直属机构平级,具有独立策划和实施PPP项目的权力。政府的发展改革部门、财政部门和其他职能部门应该专注于规则与制度层面的建设,把项目层面的具体权力转移给专业性机构,从而形成PPP模式中的权责分工。


3.建立PPP项目的履约保障机制


民间资本在PPP模式中之所以屡屡沦为工具,与缺乏相应的履约保障机制有密切的关系。履约保障机制是PPP项目的关键性环节,直接影响到项目的成败。在地方政府违约之后,虽然有支持民间资本的司法判决,但是缺乏稳定刚性的资金来源,使得投资者无法及时足额的获得补偿,这严重的挫伤了投资者参与PPP项目的积极性。因此,建议成立PPP项目的违约准备金,国家发改委、财政部等国家部委可以成立示范性的补偿基金,地方政府可以仿照设立,中央有关部门可以对地方层面的违约准备金给予补贴,以此来提高地方政府的履约能力。


4.推动成立行业协会性质的PPP企业联盟


从法团主义的角度来看,行业协会是连接市场主体和国家权力的桥梁与纽带。民间资本在PPP项目中处于弱势地位,与该领域的行业协会缺失密切相关。因此,应该推动建立从属于PPP项目的行业协会——PPP企业联盟,以联盟的力量聚合PPP项目参与者的利益诉求,从而减弱民间资本的工具属性。PPP企业联盟应该突破地域的限制,最终形成一个全国范围的、有明确使命的、能有效维护成员利益的大型社会团体。PPP企业联盟的建立可以采取自下而上的方式,鼓励地方政府进行政策试验,以各具特色的方式推动联盟的发展,待时机成熟以后,中央再对地方层面的各种联盟进行整合,最终形成统一有效的组织载体。


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